乡镇干部激励机制调研报告
为深入学习实践科学发展观，解决影响和制约乡镇干部工作积极性发挥的问题，我们成立调研组，开展乡镇干部激励机制的专题调研。本次调研采取面上调研与蹲点调研相结合的方式进行。面上在31个乡镇广泛地进行问卷调查，共发放问卷1500份，收回1104份。点上选择乐成、象阳、石帆、岭底等乡镇开展深入调研，走访约谈乡镇领导干部、中层干部、一般干部、老同志和各类代表共150人次。并针对调研中梳理出来的一些问题，召开了专题研讨会，商讨对策措施。现形成调研报告如下：
一、当前我市乡镇干部激励机制的总体评价
激励是激发鼓励之意，本质是激发人的动机，是决定人工作行为表现的首要因素。乡镇干部激励机制是激发乡镇干部工作积极性的各种制度与措施，主要包括职务升迁、物质保障、人文关怀等。近几年来，市委、市委组织部很重视乡镇干部激励机制的建立与完善。一是开展了乡镇管理体制的综合改革。初步理顺了乡镇与职能部门的关系，深化了内部改革，整合了干部资源，明确了乡镇政府的职能。今年在柳市镇开展了强镇扩权改革，加大对重点镇的政策扶持力度、完善工作平台、理顺管理体制、高配领导干部等，发挥强镇集聚辐射作用，实现强镇管理体制与经济社会发展相适应，促进城乡经济社会又好又快发展。二是深化干部人事制度改革。在以往公开选拔领导干部的基础上，加大了竞争性选拔干部力度。去年竞争性选拔了3名镇长，今年又竞争性选拔了22名副科（局）级领导干部，其选拔的力度、数量都是前所未有的。在乡镇开展了团委书记直选、中层岗位竞争上岗、驻村干部聘任制等，扩大了干部工作民主化程度。同时，市委重视对乡镇干部的使用，对长期在乡镇任期的干部优先安排到机关任职，在竞争性选拔中向基层干部倾斜，不仅给在基层工作的干部加分，而且还专门安排2名乡镇副职在优秀驻村干部中进行选拔，营造了良好的选人用人导向。三是全面重视、关心、爱护乡镇干部。市委、市委组织部认真落实对乡镇干部“三真”要求，给长期在乡镇工作的干部晋升非领导职务，一些干部晋升了副主任科员、主任科员，2名长期在乡镇任职的干部享受副处级待遇。实施对乡镇干部两年一次的健康体检，共体检了3次近9000人。组织开展了2次评选优秀乡镇干部活动，共评选出19名优秀乡镇干部，营造关心关爱乡镇干部的良好氛围。开展了全面的谈心交心活动，市委组织部每年对班子成员谈心交心至少1次以上，3年来共谈心干部近1500人次，平时还努力为乡镇干部排忧解难。
但从目前实际情况来看，乡镇干部的工作积极性不高，一些干部工作处于应付状态，得过且过，做一天和尚撞一天钟。尤其是去年津补贴规范发放后，一些乡镇的工作较被动，甚至出现了干部不愿驻村的现象。从调查情况来看，主要是干部激励机制不完善。
表1 干部激励机制总体评价
从表1来看：干部群众对我市干部激励机制总体上评价是一般的。由于激励机制一般，不仅直接影响了乡镇干部工作积极性的发挥和工作任务的完成，而且还影响了党群、干群关系和农村社会的和谐稳定。
二、乡镇干部激励机制存在主要问题与原因分析
长期以来，广大乡镇干部常年奋战在农村一线，条件差、责任大，矛盾多、待遇低，生活没规律，时刻处于“上级压、部门推、群众顶”的艰难局面，许多乡镇干部在“进城（机关）无路，提拔无门”的情绪中坚持工作。现在乡镇干部不安心乡镇工作，“厌农向城”的现象突出。据统计，在1104份问卷中，当前乡镇干部考虑最多的是调入市机关的有253份，占23%，其中174名班子成员中有61名选择了调入市机关工作，占35%。一些乡镇干部称“愿做市机关一滴水，不做乡镇一桶油”。通过调研分析，我市乡镇干部激励机制存在着一些问题与不足，主要表现在以下四方面：
1、干部队伍活力不够。造成乡镇干部队伍活力不够原因主要有四方面：一是职务升迁空间有限。一些乡镇干部戏称自己是“玻璃瓶内的苍蝇”，有光明而无前途，认为工作在最基层，职务上的提升空间不大。目前乡镇干部总数近3000人，公务员1100人，班子成员320人，副科（局）级后备干部300人。现在乡镇5年一届，换届时一般每个乡镇提任最多不超过3名，届中提任又很少。因此，乡镇干部提任的机率较低，升迁空间有限，乡镇公务员职务基本上都以主任科员为最高职务。二是干部队伍进退机制不够完善。现在乡镇干部身份较为复杂，有公务员、事业干部、集体职工、公勤人员及自行招聘的临时工等，他们进入乡镇干部队伍和渠道与管理的主管部门不一致，而且经济待遇不一，造成各自攀比的心理。目前，乡镇干部管理体制，最大不足是干部长期在一个乡镇工作，流不动。在1104份问卷中，认为乡镇干部工作积极性不高的主要原因是干部交流不够的有477份，占了43.2%。干部长期在一个乡镇工作，容易造成心理的疲劳，工作缺少新鲜感。一些年龄偏大的公务员一方面不能适应新形势的要求，另一方面有了“船到码头车到站”的思想，工作缺少应有的激情。到龄的“退二线”人员占着编制，拿着全额工资奖金却不上班，这种人员队伍结构的矛盾，使乡镇基层的工作难有大的起色。如乐成镇共有公务员编制100人，现有109人，其中主任科员以上54人，其余的全部为副主任科员。由于公务员与事业干部编制早已超编，致使乡镇工作人员队伍年龄结构严重老化，人少事多的矛盾十分突出，再加上老同志普遍不愿到农村一线工作，致使办事处驻村干部严重缺乏，只得使用临时或借用人员，而临时借用人员素质参差不齐，部分人员缺少工作能力与责任心，使农村各项工作停滞不前。三是干部使用上存在重机关、轻乡镇现象。目前，我市在干部使用上没有真正形成“重基层、向一线倾斜”的导向，机关干部与乡镇干部在使用中存在不对称现象。如市机关的副职到乡镇一般要提任或到重要岗位，而乡镇干部到机关一般会降职安排，仅保留级别。乡镇的中层干部到机关一般只能当办事员。同样作为国家干部，这种政治上的“冰火两重天”现象，对有所抱负的乡镇干部影响较大。一方面干部选拔任用的公信度不够，另一方面干部能上不能下问题较突出。大家对干部管理不严的问题反响较为强烈，对组织的信任度下降。“现在干死了也没有用，只要对得起良心就好了”的思潮在一些干部中较流行。四是干部管理不严，在编不在岗现象较突出。乡镇党委对干部不敢管理或不善管理的现象较突出，尤其是对少数干部放任自流。据统计，现在乡镇在编不在岗干部有142名（不含改任非领导职务干部），其中公务员15人，事业人员80人，工勤人员3人，集体人员（职工）44人。对此，基层干部群众反响较为强烈。首先是一定程度上影响工作的开展。据统计，在编不在岗人员占乡镇干部、职工总人数的4%左右。个别乡镇比例较高，如四都乡机关公务员、事业干部定编共40人，有6人长期不在岗，占15%。其次是影响干部工作积极性。在编不在岗人员存在“吃空饷”现象。这种在编不在岗，不劳也分配的现象，势必影响在职乡镇干部的工作积极性。第三是造成乡镇管理上的盲区。这些人员散在全国各地，从事各行各业，他们处于组织管理失控状况，容易出问题。第四是损害了党委政府的形象。在编不在岗的长期存在，成为一些受组织处理的干部，或有问题苗头干部的“避风港”。
2、物质保障没有到位。造成经济保障不能到位的原因是：
表2 经济激励中最主要不足问题
一是经济收入偏低。近几年来，乡镇经济收入减少。在1104份问卷中，认为乡镇干部经济收入偏低的有56份，占50.7%。座谈中，一些乡镇干部认为，现在依乐清的经济发展水平和消费水平，乡镇干部的经济收入是偏低的。一些乡镇财政较为困难，预算外经费经常发不出。尤其是山老区乡镇，经常依靠市财政支持过日子。据调查，以往我市乡镇干部年收入在4万至15万之间。去年改革后，乡镇公务员津贴补贴人均55000元，一些乡镇干部收入有所降低。二是分配平均主义。目前，乡镇经济分配平均主义较严重，存在着干多干少一个样，甚至个别在编不在岗的干部也照样领工资。在1104份问卷中，有266份认为是经济分配中的平均主义影响了干部的积极性发挥。大多数干部认为，去年的津补贴发放改革是不成功的，是吃大锅。津补贴发放改革后，缺少绩效津贴,公务员的收入只有行政级别和非领导职务的细微差别，尤其是年轻干部，在工作上是“主力军”，在收入上是“跟跑者”。由于收入与消费不对称，一些干部把一部分心思放到创收上，没有全心身地投入到工作中。一位乡镇干部说“现在的分配体制的结果是多劳少得，少劳多得，不劳全得”。由于取消了驻村补贴，一些乡镇干部不愿驻村，就是驻村也没有深入到村，工作不主动。如自从津补贴发放改革后，全市乡镇计生社会扶养费征收工作较被动，没有出现一例高额征收对象。三是保障制度不完善。我市消费水平偏高，工改后我市乡镇干部实际收入与其他县市相比普遍偏低。市、乡镇两级的住房公积金制度还不尽完善，保障力度不够。乡镇干部安居工程建设滞后，乐清房价水平过高，很多乡镇干部工作后现有的工资收入只够支付目前生活费用，部分老职工和房改后参加工作的公务员想靠工资收入购房非常困难甚至遥遥无期。
3、精神关爱流于形式。一些乡镇干部认为现在组织的温暖感受不多，精神关爱流于形式，在1104份问卷中，有573份认为现在干部的精神关爱流于形式，占51.9%。主要原因是：
表3 精神激励中最主要不足问题
一是领导关心不够。据统计，在1104份问卷中，有251份认为领导关心不够，占22.7%。在谈话了解中，大部分乡镇干部认为付出和回报失衡，觉得自己在基层工作很辛苦，但上级领导看不到，做多做少一个样，影响了他们的工作积极性。市领导、市委组织部领导主动找乡镇干部谈话谈心不够，即使有谈心交心，也是和乡镇党政一把手谈的多，和其它乡镇干部谈的少。同时，上级领导对乡镇干部批评多、鼓励少，谈工作的多、情感交流的少。一旦工作出了一些问题，各级领导推责任的多。二是工作压力较大。在1104份问卷中，有365名干部要求减压，占33.06%，尤其是在乡镇领导班子中，要求减压的达48.3%，比例最高。如柳市镇上园村老人活动用房出租后发出火灾，市检察院以渎职追究驻村干部的责任，使驻村干部感觉很冤屈,其他干部觉得压力很大。在调研中，大家反映上级只有压乡镇干部，却不给相应的手段。现在乡镇工作压力大的有社会稳定与信访、计划生育、安全生产等。如信访工作，每到敏感时期，有的乡镇干部高度紧张，很难“盯死看牢”，一旦到了北京，只有受处理的份了。如安全生产工作，现在形势很严峻，但审批与管理的权限不在乡镇，一些乡镇领导干部不愿分管安全生产，认为自己是坐在火山口上，不知什么时候会出事。三是正面宣传不够。近几年，各级组织部门对乡镇干部先进典型培育不够，宣传氛围不浓。另外，时下社会上一些人，甚至少数媒体以偏概全，丑化乡镇干部的形象。如把乡镇干部说成“四子”干部（转一圈子、看一阵子、喝一顿子、捞一把子）,部分群众则“防火防盗防乡镇干部”，损害了乡镇干部的形象，让乡镇干部听了更觉寒心,精神上有一种压抑感。
三、构建科学合理的激励机制应应遵循的原则
1、人本和谐原则。人是社会活动中最基本、最活跃、最关键的因素。建立有利于干部队伍成长的激励机制必须体现以人为本、和谐发展的原则，把尊重人、理解人、关心人、调动人的积极性放在首位，形成一种有利于其发挥自身优势、满足内心需要的环境。要实施“用事业吸引人，用政策激励人，用真情温暖人”的人本战略，从而使乡镇干部更好地履行岗位职责，提高工作效益，促进农村发展。
2、公平公开原则。激励的条件、标准以及奖励的种类要相同。在实施过程中坚持原则，一视同仁，符合奖励条件的就予以奖励，不符合奖励条件的坚决不予以奖励。同时，要坚持民主公开，必须具有透明度和可信度，接受人民群众的监督，严格遵守奖励的必经程序。
3、注重实绩原则。不论是何种激励，都必须建立在实绩的基础上。实绩是一种综合性的指标，是干部的工作态度、工作作风、工作经验、工作能力、工作成效的综合反映。坚持这一原则，有利于激励乡镇干部认真履行工作职责，端正服务态度，提高服务质量，自觉提高自身的服务能力和水平。
4、差异适应原则。不同类型的干部，在不同的发展阶段，其激励源是千差万别的。有的把职务晋升当作最大的追求，有的希望在专业技术上有所建树，有的把高收入作为工作成就的标准等。总之，在制订出台激励措施时，必须考虑到干部个体的这种差异性，让每个干部根据自身不同的素质和追求，都可以找到一个适合发挥自身优势，能够产生激励作用的发展方向。就激励措施而言，也具有很强的时效性，不同时期，其激励的效果也有显著差异。因此，激励措施也要不断创新和修正。只有把激励措施、时间、空间三者结合优化，才能达到最佳的激励效果。
此外，还要坚持物质激励与精神激励相结合、目标激励与过程激励相结合、整体激励与层次激励相结合、正激励与负激励相结合的原则，使激励机制所遵循的原则具有系统性、科学性和有效性。
四、完善乡镇干部激励机制的措施及实现途径
按照激励的理论，若想对干部进行有效的激励，首先应明确干部当前的优势需要，然后设法创造条件去满足这些需要。了解需要，满足合理需要是一切激励的基本出发点。因此，要完善乡镇干部的激励机制，就是在维持现有政策体系完整性的基础上，从职务、物质、精神、情感等层面进行完善，通过激励机制的实施，满足干部的需求，从而调动干部的积极性和创造性，增加他们的进取心和荣誉感，进一步激发乡镇干部的工作热情。
1、加强思想教育工作，进一步提高政治觉悟。充分发挥优势，加强思想政治工作，完善干部谈心制度，公正公平地对待每位干部。通过思想教育，提高干部的政治觉悟，强化宗旨观念，消除浮躁心理。同时，引导干部进行全面客观地分析比较，正确地对待组织与自己。认真贯彻落实《干部教育培训工作条例（试行）》，按照分级教育培训的要求，加强对乡镇干部的教育培训。市委组织部要重点抓好市委管理干部和后备干部的培训工作，扩大培训的数量。乡镇党委要加强对一般干部的教育、培训工作。认真抓好干部教育培训“十一五”规划的落实，综合运用组织调训与自主选学、脱产培训和在职自学、境内培训和境外培训相结合等方式，有计划、有步骤地培训乡镇干部，确保每一位乡镇干部在5年内都能轮训一遍，促进他们素质和能力的全面提高。要坚持把实践锻炼作为提高乡镇工作能力的重要途径，注意把年龄较轻、有发展潜力的干部放到重要部门和关键岗位上进行锻炼，或通过下派、上挂等途径，切实提升工作水平。
2、加大干部人事制度改革，进一步提高选人用人公信度。一要营造良好用人导向。“用人就是举旗”，要坚持好中选优、优中选强、强中选尖，真正把那些德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀乡镇干部选拔到重要岗位上来，真正使优秀的干部得到重用、得到提拔。要体现干部选拔的良好导向，对长期在乡镇工作尤其在艰苦环境下取得突出成绩的干部，要优先提拔使用，特别优秀的驻村干部可越级或破格提拔。把有基层工作经历作为干部提任的条件，要优先考虑那些长期工作在农村一线，有较扎实的基层工作经验的乡镇干部，从而激励乡镇干部安心基层，献身农村工作。要加大竞争性选拔干部工作力度，中层干部实行竞争上岗，创造均等的机会。二要大力推进干部交流。加大干部交流工作力度，鼓励干部合理流动，解决一些干部尤其是事业干部终身在一个乡镇工作的现象。同时，打破乡镇与机关的界限，实行全市干部交流“一盘棋”。要建立乡镇与上级机关公务员交流机制，建立中层干部交流制度，改变乡镇公务员工作没有奔头的局面。市直机关（除部分业务性很强的单位）一般干部提拔后必须先到乡镇工作一定年限，初任公务员必须先到乡镇基层任职，市乡干部对口交流锻炼等，从而形成市乡干部交流的良性循环，使乡镇干部能安心在农村基层工作。三要畅通干部出口途径。解决乡镇领导干部实行能上不能下的问题，对能力不适应、群众反响较差、工作不称职的领导干部要调整下来。对一般乡镇干部实行淘汰制。当前，要抓好在编不在岗干部的清理，采取综合办法，解决长期存在着的干部在编不在岗问题，把清理出来的编制进行公开招考。
3、打破分配平均主义现象，进一步发挥强化经济调节功能。一是福利待遇要向乡镇倾斜。改革现行的福利待遇政策和财政分配体制，在财政制度上向乡镇倾斜，真正体现市委“重基层”的导向，要根据经济增长情况建立乡镇干部经济待遇增长机制，切实提高乡镇干部的工资待遇，使他们安心于基层工作。加大年度目标考核奖励力度。要梳理各种奖金发放情况，将工作性奖金从单位各项奖金中剥离出来，纳入年度目标考核奖金之中。根据我市财力情况，应逐步提高年度目标考核奖金额度。同时，年度目标考核奖各档次奖金额度必须拉大距离，形成较大落差，增强激励效果。二要完善津补贴发放。解决乡镇干部经济分配不公问题是当务之急。在完善职务津贴、工作津贴的基础上，一定要增加绩效津贴。把干部的收入、待遇与其工作的数量、绩效等挂起钩来，拉开一定的距离。如计生、驻村、禁毒等中心工作的奖励与补贴一定要有所体现，真正体现“按劳分配”。加大对各类先进的物质奖励力度，对受到中央、省、温州及市级表彰奖励的乡镇或乡镇干部，在给予一定的荣誉称号或表扬的同时，市里还应给予一定的物质奖励。对被评为不同层次先进的，其物质奖励额度亦应有较大差距，形成一种良好的物质奖励导向。三要加强住房保障。把乡镇干部纳入经济适用房建设的范畴，改革现行的经济适用房政策，在中心集镇建设乡镇干部经济适用房。加快经济适用房实施进度，使乡镇干部尽快享受到经济适用房政策。
4、全面落实“三真”精神，进一步关爱乡镇干部。一要培育先进典型。定期开展“优秀乡镇干部”、“优秀驻村干部”等评比活动，规范评先评优活动的各个操作程序，引入民意调查、公示制等做法，提高评先评优活动的透明度，使评出的先进能叫得响，立得住。在充分利用嘉奖、记功和授予荣誉称号等精神奖励形式的同时，党委政府和新闻媒体要正面宣传乡镇干部爱岗敬业、甘于奉献的崇高品德。要创作出更多讴歌优秀乡镇干部的好作品，通过新闻媒体大力宣传优秀乡镇干部的先进典型事迹，对特别优秀的乡镇干部可组成讲师团，采取乡镇干部讲给乡镇干部听的方式进行巡回报告，反映他们创业绩、留政绩的忘我精神，营造一种献身农村、扎根基层光荣的社会舆论大环境，使乡镇干部得到全社会应有的肯定与尊重。二要减轻工作压力。关心乡镇干部的身心健康，坚持和完善乡镇干部定期体检制度，建立健康档案。坚持干部休假制度，乡镇工作没有规律，要确保每人每年能有一段集中的休息、放松和调整的时间。开展干部关怀行动，定期或不定期地走访、慰问有特殊困难的乡镇干部。对乡镇干部在家庭生活中确实有困难的，组织上也要及时掌握，尽可能帮助解决，解除他们的后顾之忧。在乡镇干部遇到天灾人祸、重病住院、家庭情感破裂等时，要及时上门看望和慰问，帮助他们缓解心理压力，调整心理状态，防止心理失衡。重视解决乡镇干部的生活实际困难，让他们感到组织的温暖。建立乡镇干部思想情感交流平台。要不定期召开乡镇干部思想交流座谈会，为他们倾吐心声创造条件。同时，组织部门要充分利用现代网络优势，建立QQ群或情感信箱，及时了解和掌握乡镇干部的思想动态及各种需求。三要强化精神鼓励。对获得较高层次各类先进荣誉称号的乡镇干部，应优先予以安排参加各类干部培训，优先予以提拔使用，优先予以安排疗养，增强各类先进的荣誉感和满意度，切实解决先进不香、不响问题，体现精神奖励的实际效果，树立精神激励的良好导向，形成精神奖励与物质奖励良性互动。要用足用好省、市落实“三真”政策，继续抓好乡镇干部级别晋升工作的同时，创造条件，争取上级支持，出台相关事业干部职称晋升的政策，继续对乡镇基层干部在级别、职称晋升上给与倾斜。
5、有效运用负激励，强化乡镇干部的责任意识。一要制定和完善负激励政策。建立健全考核监督和管理机制，对我市已出台的各项负激励措施,在实施过程中注意回头看,存在的不足之处,要及时予以完善。对经过实践检验比较成熟的负激励措施,要认真总结经验,及时用制度形式固定下来。二要严格执行负激励措施。在实际工作中，着重要解决思想认识问题，打破旧观念、旧习惯的束缚，打破讲情面、图照顾的困忧，“该出手时就出手”，做到坚持原则、态度坚决。采取落实责任制、召开联席会议、坚持部门联动、加强督促检查等措施，使执行负激励制度经常化，并融入到乡镇干部日常管理之中。对上级制定或我市出台的负激励措施，如末位待岗、诫勉谈话、责令辞职和引咎辞职等，就要下硬功夫、狠功夫、真功夫去抓落实，而不能隔靴搔痒，表面应付。同时，对受到负激励的乡镇干部有关情况，可在适当范围予以通报，扩大负激励的影响力。三是做好负激励后续工作。在实际工作中，着重要深入开展思想政治教育工作，市委领导或纪检监察、组织人事部门领导要及时找受负激励的乡镇干部谈话，客观评价他们的工作，肯定成绩，指出弱点和问题，提高他们对负激励的心理承受能力，使其从负激励中得到动力，加倍努力，改进工作。要继续关心受到负激励的乡镇干部生活工作情况，通过开展回访教育、回访考察等有效形式，及时掌握他们的有关情况。